Децентрализация, федерализация, распад - куда идет Украина?

Изгнанный Михаил Саакашвили выступил с заявлением, в котором предрек распад Украины из-за концентрации собственности в руках олигархов и роста сепаратистских настроений. Действительно, в этом вопросе к его мнению можно прислушаться: за время своего пребывания в этой стране и в качестве главы Одесской области, и в качестве уличного оппозиционера, он имел возможность ознакомиться с направлением происходящих в стране процессов. И если уж даже такой горячий сторонник "незалежной" говорит о ее скором распаде, то это серьезно.

Несостоявшаяся украинизация

"Территориально нестабильное государство" - так эксперты нередко называли Украину еще в 1990-е годы. Однако, по-настоящему остро, вопрос целостности встал в период и после т.н. "Оранжевой революции" 2004 г. Именно тогда раскол страны на Восток и Запад стал не просто фактом электоральной географии, а частью региональной идентичности.

11 лет назад, в феврале 2007 г., в то время один из ведущих политических деятелей Украины, экс-спикер Верховной Рады Владимир Литвин, в одном из своих интервью сказал: "Я с сожалением вынужден заявить, что существует опасность раскола и развала государства… Относительно Крыма я вынужден констатировать - Украина Крым потеряла".

Существует целый ряд факторов, препятствующих процессам внутренней интеграции гражданского общества Украины. Страна расколота внутренней языковой границей преимущественного распространения русского и украинского языков, причем это касается не только межрегиональных различий, но и культурной границы между городом и селом. Украина раздроблена и по религиозно-конфессиональному критерию. Сложности добавляет то, что разные регионы страны имеют и различное цивилизационное самосознание. Это выражается, в частности, и в разной направленности внешней комплиментарности, и в особенностях геополитических ориентаций.

Кроме того, центробежные тенденции усиливает тот тип экономики, который сложился на Украине в постсоветское время ("клановый капитализм"). Страна разделена на зоны влияния различных финансово-промышленных групп, имеющих противоречивые интересы в области внешних связей, а также в борьбе за власть в Киеве. Это сказывается и на структуре украинского парламента, в котором реальное значение имеет не столько формально-политическое (блоковое либо партийное), сколько регионально-олигархическое фракционное деление.

Отсутствие гражданской консолидации сказывается на безрезультативности попыток добиться национального единства через программы союза с Россией или евроинтеграции. Не помогает и политика активной украинизации, которая, несмотря на значительные усилия, продемонстрировала свою ограниченную результативность. На деле за постсоветское время удалось добиться лишь заметного роста двуязычия граждан Украины, однако в целом география языковых предпочтений осталась прежней. В последние 10-15 лет русскоязычие стало частью идентичности населения южных и восточных регионов страны.

Слабость централизаторских устремлений во многом связана и с общей неудачей страны в экономическом развитии. Далеко зашли процессы деиндустриализации и депопуляции, поэтому отток населения вряд ли может быть восполнен в обозримом будущем. По индексу человеческого развития за период 1990 - 2013 гг. страна  опустилась с 25 на 83 место в мире. А в результате последствий Евромайдана и госпереворота 2014 г. Украина превратилась в самую бедную и нестабильную страну Европы. Ощущение неудачи и неправильного пути снижает уровень патриотизма и создает благоприятную почву для распространения антикиевских настроений.

Децентрализация без федерализации

В ходе событий 2013-2014 гг. автономистские идеи были открыто заявлены в западных регионах страны. Участники акций протеста захватили здания областных администраций во Львове, Ровно, Ивано-Франковске и Тернополе.

В декабре 2013 г. Львовский, Ивано-Франковский и Тернопольский облсоветы проголосовали за ликвидацию на своей территории областных государственных администраций. Фактически это было изменением органов государственной власти, проведенном в одностороннем порядке и нарушающим Конституцию Украины. За этим последовал и отказ признавать легитимность президента и правительства.

Фактически страна столкнулась с открытым сепаратизмом, так как в результате западно-украинские администрации отказались от исполнения указов из центра и даже запретили действие на их территориях ряда общеукраинских законов. По мнению ряда аналитиков, события зимы 2013-2014 гг. были последним временем, когда реформа по федерализации могла бы благотворно повлиять на судьбу государства. Госпереворот февраля 2014 г. отменил эту перспективу, поставив на повестку дня вопрос удержания в составе государства юго-восточных регионов. Переход Крыма в состав России и вооруженный конфликт на Донбассе позволили новой киевской власти прибегнуть силовому воздействию, что принесло относительный успех. Установление стабильной фронтовой линии на Донбассе и фактический отказ от каких-либо активных действий по возвращению Крыма создали атмосферу жесткого неприятия любых заявлений об автономии областей.

Запрет на тему федерализации часто обходится через употребление слова "децентрализация". Само по себе это старая идея - децентрализация без федерализации. Под децентрализацией подразумевается процесс передачи властных полномочий и бюджетных средств из столицы на местный уровень, что может и не приобретать формы федеральных отношений. Однако по сути за этой темой кроется обсуждение все тех же проблем, что прежде обсуждались как перспектива федерализации.

Еще одним проявлением запрета на обсуждение федеральной модели является принципиальный отказ Киева от прямых переговоров с двумя мятежными регионами - с руководством Донецкой и Луганской народных республик. Однако без таких переговоров конфликт не может быть разрешен. И все же украинские власти предпочитают сохранять тлеющее военное противостояние, лишь бы не допустить реальное обсуждение автономного статуса двух регионов. И это неспроста - если такие права предоставить им, то на следующий день таких же прав потребуют все другие области страны.

Начало новой административно-территориальной реформы было положено сразу после победы Евромайдана. 1 апреля 2014 г. Кабинет министров Украины принял Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. В июле 2015 г. президент П.Порошенко внес на рассмотрение Верховной Рады законопроект "О внесении изменений в Конституцию Украины (по децентрализации власти)", предполагавший кардинальную реформу административно-территориального устройства страны. Но при формально заявленной децентрализации, такая реформа должна была вести к радикальному усилению вертикали власти и новому уровню централизации регионального управления. 31 августа 2015-го Верховная Рада приняла "децентрализацию Украины" и "особый статус Донбасса" в первом чтении. Процесс голосования сопровождался драками и скандалами прямо в зале заседаний ВР, а также беспорядками на улице. В результате Запад позволил Киеву отложить реализацию этой реформы на неопределенное время. Фактически это уже означало отказ от проведения реформы.

Состоявшиеся на Украине в октябре 2015 г. местные выборы де-факто стали шагом в направлении децентрализации. По всей стране в местные органы власти пришли партии, имеющие сугубо региональное значение и сферу деятельности (хотя и при общеукраинском статусе, который требуется по закону).

В стране началась фактическая регионализация политической жизни. Так, в 2016 г. целый ряд областей и городов Украины потребовали от центра предоставления больших прав. Требования об изменении отношений между центром и регионами в пользу существенного повышения самостоятельности областей находят свою поддержку во всех частях Украины - и на западе, и на востоке.

Автономистские настроения были вновь сильно подстегнуты в мае 2017 г., когда П.Порошенко на заседании, посвященном годовщине высылки татар из Крыма во время Великой Отечественной войны, вновь заявил, что готовится признание Крыма "крымско-татарской автономией". Эти планы уже не раз озвучивались Порошенко и в 2016 г., однако впервые тема была переведена в русло конкретных решений - создания специальной комиссии. Хотя на деле Крым не является частью Украины, регулирование его автономного статуса в украинском законодательстве создавало прецедент, потенциально открывающий дорогу для получения автономного статуса и другими регионами страны.

В целом можно сказать, что после событий 2014 г. Украина вошла в новый этап развития отношений между центром и регионами. Изменилась прежняя система политического маятника "восток-запад", обусловленного относительным равенством электорального веса двух частей страны. Однако факт обретенного западными и центральными регионами однозначного электорального преобладания над Юго-Востоком не привел к уменьшению центробежных тенденций, а скорее даже наоборот.

Отсутствие надежд на возвращение к власти через демократические процедуры ставит юго-восточные регионы в необходимость борьбы с центральной властью за расширение своих прав на местах, а западные регионы все меньше склонны видеть в единой стране залог интеграции в Европу. 

"Территориально нестабильное государство"

Надо отметить, что опасения политикума Украины относительно перспектив распада страны, выражающиеся в запрете на обсуждение федерализации и торпедировании законодательных инициатив по децентрализации, имеют свои серьезные основания. Утверждения, что децентрализация или федерализация переведут межрегиональные противоречия с общегосударственного уровня на региональный, слабы тем, что региональные противоречия на Украине касаются в основном вопросов, далеко выходящих за собственно региональный уровень. В первую очередь - это вопросы геополитического характера. Различные регионы страны будут склонны к проведению диаметрально противоположной политики внешних связей.

Украинский федерализм и сепаратизм и вправду уже слабо отличимы. В Киеве опасаются, что децентрализация может законсервировать социо-культурные различия между регионами, фактически поставив барьер перед политикой дальнейшей украинизации страны. В свою очередь, признание того, что полноценная украинизация не имеет реальных перспектив, ставит крест на всем проекте украинской национальной государственности. Однако сохранение нынешней системы унитарной власти на Украине может привести к еще более катастрофическим последствиям.

Действительно, заметное региональное своеобразие с разной цивилизационной идентичностью населения и противоположными векторами внешней комплиментарности объективно делает Украину территориально нестабильным государством, которое может оказаться неспособным гарантировать своим гражданам достойный уровень жизни и мирное сосуществование с соседями. Отсутствие привлекательной общественной модели, а также фактический провал усилий по консолидации граждан на основе одного национального языка как повсеместного средства общения, общих форм исторической памяти и единой церкви, усилили центробежные тенденции.

В обозримом будущем можно с достаточной степенью уверенности прогнозировать обострение проблем в отношениях между регионами и центром, а также рост межрегиональных противоречий. В случае новых политических катаклизмов это может привести к началу процессов распада украинской государственности.

Как свидетельствует мировой опыт, именно федеральная модель может позволить либо изменить качество отношений между регионами и центральной властью в пользу большего соответствия ее политики реальным потребностям и настроениям населения (в том числе и в области внешних отношений), либо создать механизм для цивилизованного развода регионов по разным государственным проектам без внутреннего военного противостояния. В любом случае, мир лучше войны, вот только он требует более мудрого и своевременного подхода к решению объективно существующих проблем.